2022年至今，中国银行间市场交易商协会陆续下发《关于开展资产担保债务融资工具相关创新试点的通知》《关于进一步加大债务融资工具支持力度促进民营经济健康发展的通知》引进资产担保债务融资工具（CB，Covered Bond）。近年来，资产担保债务融资工具作为结构化融资工具已经具备相当的发行规模，而作为孪生产品的资产担保债券在国内的落地生根则暂无明确预期。2024年1月1日，《商业银行资本管理办法》正式实施，明确规定了商业银行投资合格资产担保债券的风险权重节约效果。本文旨在指出商业银行发行合格资产担保债券可能面临的法律问题，并尝试提出应对方案，以供探讨。
一、发行主体及发行条件
《商业银行资本管理办法》规定，资产担保债券是指由银行或住房抵押机构发行的,按照法律规定接受公众监督的,以保护债券持有人利益为首要考虑的债券。参考资产担保债务融资工具，律师理解，资产担保债券在法律关系上属于债券，系旨在发行人与投资者之间构建债权债务法律关系、定位于资产和主体双重追索的结构化融资工具。
展开剩余95%《中资商业银行行政许可事项实施办法》（2022年修正）第64条规定：“中资商业银行募集次级定期债务、发行次级债券、混合资本债、金融债及依法须经银保监会许可的其他债务、资本补充工具，应当符合以下条件：（一）具有良好的公司治理结构；（二）主要审慎监管指标符合监管要求；（三）贷款风险分类结果真实准确；（四）拨备覆盖率达标，贷款损失准备计提充足；（五）银保监会规章规定的其他审慎性条件。”律师认为，前款规定系中资商业银行发行各种类型的债务、资本补充工具应当满足的基本条件，因此商业银行如拟发行合格资产担保债券的也应当符合相关要求，但监管部门就合格资产担保债券发行事宜出台规定中另有要求的除外。
同时，鉴于合格资产担保债券投资人可实现对发行人及资产的“双重追索”，律师认为：
（1）商业银行发行合格资产担保债券的，在主体适格性方面还应当参考《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》规定的商业银行发行金融债券相关规定，即商业银行发行金融债券应具备以下条件：（一）具有良好的公司治理机制；（二）核心资本充足率不低于4％；（三）最近三年连续盈利；（四）贷款损失准备计提充足；（五）风险监管指标符合监管机构的有关规定；（六）最近三年没有重大违法、违规行为；（七）中国人民银行要求的其他条件。
（2）在资产池构造方面，律师理解：
A. 资产类别
《商业银行资本管理办法》规定，“合格资产担保债券的资产池应限于以下资产类别：1. 对主权、中央银行、公共部门实体或多边开发银行的债权或由其担保的债权。2. 以符合本附件第八部分（五）审慎要求的居住用房地产抵押，且贷款价值比不超过80%（含）的债权。3. 以符合本附件第八部分（五）审慎要求的商用房地产抵押，且贷款价值比不超过60%（含）的债权。4. 对适用30%或更低风险权重的商业银行债权或由其保证的债权,且此类资产不得超过该担保债券发行额的15%。5. 其他出于管理目的的补充资产池，如现金、高流动性短期安全资产以及用于对冲该资产担保债券风险的衍生工具。”根据前述规定，为使得债券投资人通过投资该等合格资产担保债券最大程度实现风险权重节约效果，律师建议在构造担保资产池时，商业银行发行人应严格按照上述规定要求构造担保资产池，确保资产担保债券在发行时及债券存续期限内均符合《商业银行资本管理办法》规定的合格资产担保债券标准，有利于增强债券销售能力和市场适配程度、降低发行人融资成本。
根据中国银行间市场交易商协会在官网公布的业务问答，资产担保债务融资工具的担保资产，考虑到CB注重担保池安全性及违约时资产处置变现价值的特点，优先推动不动产、土地使用权、准不动产等流动性强、容易变现的资产类型；在基于真实交易背景、风险可控的前提下，可选取流通性较强、价值价格体系较为健全的动产和无形资产。此外，对资产池也不再作同质性要求。律师理解，中国银行间市场交易商协会在官网公布的业务问答对资产担保债务融资工具的担保资产所作要求与《商业银行资本管理办法》对资产担保债券的资产池要求存在较大差异，商业银行发行人应严格按照后者的要求构造担保资产池，不宜以资产担保债务融资工具的担保资产要求为准。
B. 资产覆盖程度
《商业银行资本管理办法》规定，“合格资产担保债券的资产池的名义价值应不低于其对应的未偿还债券名义价值的110%。发行机构应定期公开披露资产池的名义价值是否持续满足上述要求。”根据前述规定，为追求债券投资人的风险权重节约效果，打造合格资产担保债券，律师建议在构造资产池时应满足前述资产覆盖要求，且设置定期跟踪披露机制，确保资产池名义价值持续满足该等要求。
根据中国银行间市场交易商协会关于资产担保债务融资工具（CB）“业务问答”之“CB对于担保资产覆盖程度有哪些要求？”（2022-05-30发布），为保证投资人对资产的“完全追索权”和足额受偿，原则上应保证担保物价值覆盖债券本息。同时，应设置资产动态调整机制和合格标准，存续期定期跟踪评估资产池，当担保资产价值覆盖不足时，要求发行人置换或追加资产。根据中国银行间市场交易商协会关于资产担保债务融资工具（CB）“业务问答”之“CB的抵质押率应满足哪些条件？”（2024-07-02发布），支持发行人根据担保资产的实际特点，灵活选择部分抵质押、全额抵质押、超额抵质押等多种抵质押率安排，满足投资人和发行人多元化增信诉求。同时，CB应设置资产动态调整机制，当资产价值覆盖不足或触发其他约定情形时，发行人可置换或追加资产。实践中，部分资产担保债务融资工具的担保物价值覆盖倍数并未实现超额或全额覆盖，例如“浙江恒逸集团有限公司2024年度第一期资产担保债务融资工具（科创票据）”的担保率仅为约47.06%。律师理解，中国银行间市场交易商协会在官网公布的业务问答对资产担保债务融资工具的担保资产覆盖程度所作要求与《商业银行资本管理办法》对资产担保债券的资产池名义价值要求存在较大差异，商业银行发行人应严格按照后者的要求构造担保资产池，不宜以资产担保债务融资工具的担保资产覆盖程度要求为准。
二、合格资产担保债券发行的内部审批及外部核准
（一）合格资产担保债券的合格担保资产的范围
商业银行发行合格资产担保债券属于典型的债券发行行为。律师认为，商业银行发行人应当按照公司章程规定的债券发行的内部审批层级、程序履行其内部审批手续，并在资产担保债券发行前取得合法有效的内部授权。
（二）合格资产担保债券的外部报告与核准
《商业银行法》第四十五条规定：“商业银行发行金融债券或者到境外借款，应当依照法律、行政法规的规定报经批准。”
《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法（2022修正）》第六十五条规定：“国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行申请资本工具（含全球系统重要性银行总损失吸收能力非资本债务工具）计划发行额度，由银保监会受理、审查并决定。银保监会自受理之日起3个月内作出批准或不批准的书面决定。城市商业银行申请资本工具计划发行额度，由所在地省级派出机构受理、审查并决定。所在地省级派出机构自受理之日起3个月内作出批准或不批准的书面决定。商业银行可在批准额度内，自主决定具体工具品种、发行时间、批次和规模，并于批准后的24个月内完成发行；如在24个月内再次提交额度申请，则原有剩余额度失效，以最新批准额度为准。国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行应在资本工具募集发行结束后10日内向银保监会报告。城市商业银行应在资本工具募集发行结束后10日内向所在地省级派出机构报告。银保监会及省级派出机构有权对已发行的资本工具是否达到合格资本标准进行认定。国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行应在非资本类债券募集发行结束后10日内向银保监会报告。城市商业银行应在非资本类债券募集发行结束后10日内向所在地省级派出机构报告。”
《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》第三条规定：“中国人民银行依法对金融债券的发行进行监督管理。未经中国人民银行核准，任何金融机构不得擅自发行金融债券。”第十二条规定：“中国人民银行核准金融债券发行申请的期限，适用《中国人民银行行政许可实施办法》的有关规定。”
基于上述规定，律师理解，商业银行发行合格资产担保债券应当履行外部核准手续。鉴于目前国内尚未针对资产担保债券出台其对应的核准规定，但考虑其不属于资本类债券，律师根据《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法（2022修正）》第六十五条规定倾向性认为，商业银行发行人应参照非资本类债券的报告要求，在合格资产担保债券发行结束后10日内向国家金融监督管理总局（如发行人为国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行）或向所在地省级派出机构（如发行人为城市商业银行）报告。此外，参照金融债券发行核准流程，律师认为商业银行发行人在发行合格资产担保债券之前应取得中国人民银行的核准。建议有意愿发行资产担保债券的发行人进一步咨询国家金融监督管理总局（或其派出机构）、中国人民银行，就其外部报批程序进行沟通并予以明确。
三、合格资产担保债券的募集资金使用
《商业银行资本管理办法》规定，“（一）资产担保债券是指由银行或住房抵押机构发行的,按照法律规定接受公众监督的,以保护债券持有人利益为首要考虑的债券。此类债券发行募集的资金，应根据法律规定投资于可在债券存续期内为该债券提供担保的基础资产，若出现发行人未履约的情况,该资产可优先用于偿还债券本金和应付利息。”
从上述条文规定层面分析，资产担保债券发行募集的资金用途已明确存在一定限制，就其具体限制的程度则存有不同理解：（一）资产担保债券发行募集的资金用途、资金投资形成的资产与该资产担保债券存在一一对应关系，即发行某只资产担保债券所募集的资金，仅可用于投向《商业银行资本管理办法》附件二规定的合格担保资产类别，且该等投资形成的基础资产还应在该只债券存续期内为该债券提供担保；（二）资产担保债券发行募集的资金用途、资金投资形成的资产与具体的资产担保债券不存在严格的一一对应关系，即发行某只资产担保债券所募集的资金用于投向《商业银行资本管理办法》附件二规定的合格担保资产类别即可，但该等投资形成的基础资产应用于为其他资产担保债券构造担保资产池。
律师倾向于作第一种理解，即资产担保债券发行募集的资金用途、资金投资形成的资产与该资产担保债券存在一一对应关系，但就资产担保债券发行募集资金投资形成的基础资产纳入该等资产担保债券担保资产池的时间和条件，律师认为或可根据基础资产形成进度、资产担保债券的存续状态、发行人的主体情况，以及资产担保债券或发行人是否发生特定情形灵活安排，建议发行人与监管机构进一步沟通纳入担保资产池的时点和条件，具体以监管部门指导意见为准。
四、债券受托管理人机制
债券受托管理人机制在公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具中均已得到广泛应用。为解决由于资产担保债券投资人可能较为分散而导致的办理抵质押登记以及违约后追偿不便等问题，资产担保债券应明确债券受托管理人机制，债券受托管理人（债权代理人或具有同等职责的机构）可以由主承销商等担任，代理投资人履行接受资产抵押、行使抵押权、处置抵质押资产等职责。
《中华人民共和国公司法》第205条规定：“公开发行公司债券的，发行人应当为债券持有人聘请债券受托管理人，由其为债券持有人办理受领清偿、债权保全、与债券相关的诉讼以及参与债务人破产程序等事项。”
《中华人民共和国证券法》第92条第1、2款规定：“公开发行公司债券的，应当设立债券持有人会议，并应当在募集说明书中说明债券持有人会议的召集程序、会议规则和其他重要事项。公开发行公司债券的，发行人应当为债券持有人聘请债券受托管理人，并订立债券受托管理协议。受托管理人应当由本次发行的承销机构或者其他经国务院证券监督管理机构认可的机构担任，债券持有人会议可以决议变更债券受托管理人。债券受托管理人应当勤勉尽责，公正履行受托管理职责，不得损害债券持有人利益。”
《公司债券发行与交易管理办法》第57条第1款规定：“公开发行公司债券的，发行人应当为债券持有人聘请债券受托管理人，并订立债券受托管理协议；非公开发行公司债券的，发行人应当在募集说明书中约定债券受托管理事项。在债券存续期限内，由债券受托管理人按照规定或协议的约定维护债券持有人的利益。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第四条规定，“有下列情形之一，当事人将担保物权登记在他人名下，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，债权人或者其受托人主张就该财产优先受偿的，人民法院依法予以支持：（一）为债券持有人提供的担保物权登记在债券受托管理人名下；（二）为委托贷款人提供的担保物权登记在受托人名下；（三）担保人知道债权人与他人之间存在委托关系的其他情形。”
《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》（法〔2020〕185号）亦对债券纠纷案件中受托管理人机制的应用予以明确，主要包括下列方面：（1）受托管理人的诉讼主体资格。当债券发行人不能如约偿付债券本息或出现债券募集文件约定的违约情形时，受托管理人可以根据债券募集文件、债券受托管理协议的约定或债券持有人会议决议的授权，以自己的名义代表债券持有人提起或参加民事诉讼，或者申请发行人破产重整、破产清算。受托管理人需向人民法院提交符合债券募集文件、债券受托管理协议或债券持有人会议规则的授权文件。（2）受托管理人的职责与权利。受托管理人有权代债券持有人行使担保物权，统一受领案件执行款等，以维护债券持有人的合法权益。在破产程序中，受托管理人可以作为债权人委员会的成员参与破产重整、清算、和解程序。受托管理人在诉讼中垫付的合理律师费等共益费用，可以从执行程序或破产程序中受领的款项中扣除，剩余款项按比例支付给债券持有人。（3）受托管理人的义务与责任。受托管理人必须勤勉尽责、公正履行职责，否则可能需承担相应的赔偿责任。在可能减损或让渡债券持有人利益的事项上，受托管理人必须忠实表达债券持有人的意愿，且在未获得特别授权时，需事先征求债券持有人的意见。（4）受托管理人所获利益的归属。受托管理人提起诉讼或参与破产程序所获得的权益，归属于全体债券持有人。受托管理人在执行程序或破产程序中所得款项需在十个工作日内分配给各债券持有人。（5）担保物权的行使。为债券设定的担保物权可以登记在受托管理人名下，受托管理人可依法主张担保物权，但裁判文书需明确权益归属于全体债券持有人。
中国银行间市场交易商协会关于资产担保债务融资工具（CB）业务问答之“CB是否需要设置债权代理人？”（2022-05-30发布）回答显示：“需要。为解决由于投资人可能较为分散而导致的办理抵质押登记以及违约后追偿不便等问题，CB应明确债权代理人机制，债权代理人可以由主承销商等受托管理人担任，代理投资人履行接受资产抵押、行使抵押权、处置抵质押资产等职责。”
资产担保债券的发行必然涉及债券担保资产的管理、担保权利设立和行使相关法律程序的进行等事务，为确保资产担保池对资产担保债券的信用增进效果的有效设立，以及在违约追偿情况下保护债券投资人的合法权益，基于上述规定及债券产品的应用，并参照非金融企业发行资产担保债务融资工具的实践，律师认为，资产担保债券有必要建立债券受托管理人机制，债券受托管理人应与发行人订立债券受托管理协议，并在债券募集说明书中约定，投资者认购或持有本期债券视作同意受托协议。由于上述规定均明确其适用范围，且资产担保债券作为商业银行发行的债务融资产品并不包含在内，故目前可通过协议约定、发行文件披露等方式构建债权代理关系；后续可关注有关监管部门出台的相关规定，为资产担保债券的债券受托管理人机制提供制度依据与支持。
五、合格担保资产分析每日配资网站
（一）合格资产担保债券的合格担保资产的范围
《商业银行资本管理办法》规定，“合格资产担保债券的资产池应限于以下资产类别：1. 对主权、中央银行、公共部门实体或多边开发银行的债权或由其担保的债权。2. 以符合本附件第八部分（五）审慎要求的居住用房地产抵押，且贷款价值比不超过80%（含）的债权。3. 以符合本附件第八部分（五）审慎要求的商用房地产抵押，且贷款价值比不超过60%（含）的债权。4. 对适用30%或更低风险权重的商业银行债权或由其保证的债权,且此类资产不得超过该担保债券发行额的15%。5. 其他出于管理目的的补充资产池，如现金、高流动性短期安全资产以及用于对冲该资产担保债券风险的衍生工具。”
（二）地方政府债券作为合格资产担保债券的担保资产适格性分析
1. 地方政府债券具备可质押性：《民法典》第四百四十条规定，“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：（一）汇票、本票、支票；（二）债券、存款单；（三）仓单、提单；（四）可以转让的基金份额、股权；（五）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；（六）现有的以及将有的应收账款；（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。”
（1）地方政府债券被纳入中央和地方国库现金管理质押品范围。财政部、中国人民银行在《关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知》（财库〔2015〕129号）第一条规定：“在国债基础上，增加地方政府债券作为国库现金管理商业银行定期存款质押品。参与中央和地方国库现金管理商业银行取得国库定期存款，以记账式国债或地方政府债券现券作为质押。地方政府债券不受发行主体的限制，可以跨地域质押。”
（2）地方政府债券被纳入中国人民银行自动质押融资业务的合格质押债券范围。《中国人民银行自动质押融资业务管理办法》第5条规定：“本办法所称质押债券，包括记账式国债、中央银行票据、开发性和政策性银行金融债券，以及人民银行认可的地方政府债券及其他有价证券。”
（3）地方政府债券可作为央行部分货币政策操作（如常备借贷便利SLF、中期借贷便利MLF等）、商业银行质押贷款的质押品。《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》规定：“地方债纳入中央国库现金管理和试点地区地方国库现金管理的抵（质）押品范围，纳入中国人民银行常备借贷便利（SLF）、中期借贷便利（MLF）、抵押补充贷款（PSL）的抵（质）押品范围，纳入商业银行质押贷款的抵（质）押品范围，并按规定在交易所开展回购交易。”前述规定表明地方政府债券具备可质押性。地方政府债以地方政府信用为支撑，评级高，违约概率低，是一种安全性高的资产，能够进行流转交易，律师理解其具备交易商协会“业务问答”中质押资产的特征。但需要注意的是，地方政府债市场存在流动性不足、市场化程度较低等问题，可能会影响其作为担保资产的质量和价值。
2. 地方政府债券的质押登记。《政府债券登记托管结算管理办法》第十八条规定：“因交易结算、非交易过户、选择权行使等原因引起政府债券账户余额或权益变化的，政府债券登记托管结算机构办理变更登记。政府债券登记托管结算机构依法办理政府债券质押、冻结等权利受限登记。”第二十四条规定：“政府债券登记托管结算机构受发行人的委托派发政府债券权益，收到发行人足额支付的资金后，应安全存放政府债券还本付息资金并按时办理本息资金拨付，不得挪作他用。如遇特殊情况，应及时向政府债券发行人确认，并向财政部报告。仍处于质押、冻结等其他权利受限状态的政府债券兑付时，政府债券登记托管结算机构应当提存其本息，待相关当事人出具有效申请材料或者法律文件后，按有关规定办理。”根据前述规定，如拟以地方政府债券作为资产担保债券的担保资产的，应当至地方政府债券对应的登记托管结算机构办理质押登记；质押存续期间，如政府债券存在派发本息的，登记托管结算机构应予以提存并依据相关申请材料、法律文件，按规定办理拨付。
商业银行所持有的地方政府债券属于商业银行拥有的对地方政府债务人的债权，系《商业银行资本管理办法》规定的合格资产担保债券的资产池范围中的第（一）类，即“对主权、中央银行、公共部门实体或多边开发银行的债权或由其担保的债权”。特别需要关注的是，由于目前地方政府债券质押的应用场景主要集中在国库现金管理、自动质押融资、货币政策操作、债券回购交易以及商业银行质押贷款等领域，而该等场景均受到相关政策和监管规定的明确支持，在作为资产担保债券的担保资产方面并无明确政策或监管规定予以支持，建议在将政府债券纳入担保资产前与政府债券登记托管结算机构先行沟通质押登记办理及质权实现事宜。
（三）中小企业贷款债权作为合格资产担保债券的担保资产适格性分析
1. 中小企业贷款债权具备可质押性。《中国银行业监督管理委员会关于商业银行向社会投资者转让贷款债权法律效力有关问题的批复》（银监办发〔2009〕24号）规定：“对商业银行向社会投资者转让贷款债权没有禁止性规定，转让合同具有合同法上的效力。社会投资者是指金融机构以外的自然人、法人或者其他组织。转让具体的贷款债权，属于债权人将合同的权利转让给第三人，并非向社会不特定对象发放贷款的经营性活动，不涉及从事贷款业务的资格问题，受让主体无须具备从事贷款业务的资格。”《动产和权利担保统一登记办法》将应收账款质押纳入动产和权利担保统一登记范围的担保类型。该办法所称应收账款是指应收账款债权人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求应收账款债务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权（包括现有的以及将有的金钱债权），其中就包括提供贷款或其他信用活动产生的债权。综上，律师认为，根据《民法典》第四百四十条及前述规定，银行基于与中小企业开展的信贷活动所形成的贷款债权可归类为应收账款范畴，在符合条件时可出质。同时，中小企业贷款债权作为一种具有现金流的资产，能够交易、质押和评估定价，符合“业务问答”中对于CB担保资产的要求。
特别的，为符合《商业银行资本管理办法》规定的合格资产担保债券的资产池要求，中小企业贷款债权应当满足以下任一要求：（1）存在符合《商业银行资本管理办法》附件二第八部分（五）审慎要求的居住用房地产抵押，且贷款价值比不超过80%（含）；（2）存在符合《商业银行资本管理办法》附件二第八部分（五）审慎要求的商用房地产抵押，且贷款价值比不超过60%（含）；或（3）由适用30%或更低风险权重的商业银行保证（此类资产不得超过该担保债券发行额的15%）。
贷款债权作为担保资产，在其担保权益实现环节需遵守相关监管规定，可能会影响担保权益的实现效果及效率。例如：1）在正常类贷款债权作为担保资产、受托管理人代表资产担保债券持有人实现对其的质权时，如拟通过转让方式处置变现并对相关处置价款优先受偿的，应采取公开形式转让。《中国银行业监督管理委员会关于商业银行向社会投资者转让贷款债权法律效力有关问题的批复》（银监办发[2009]24号）规定：“商业银行向社会投资者转让贷款债权，应当采取拍卖等公开形式，以形成公允的价格，接受社会监督。”但经律师适当查询，在司法实践中存在裁判案例，转让方未采取公开形式转让贷款债权的，亦不导致其债权转让行为无效（[2015]民申字第2040号、[2017]最高法民终391号）。2）如果担保池内贷款债权在质押期间成为金融不良债权，其债权转让行为应遵守不良贷款债权转让相关规定；如担保池内多笔贷款债权成为不良的，则其处置可能涉及批量转让不良贷款债权，受让方仅限于资产管理公司。律师理解，在担保池内贷款债权成为金融不良债权、受托管理人代表资产担保债券持有人实现对其的质权时，受托管理人须通过单户转让或批量转让予资产管理公司完成处置，担保权益的实现效率将受到较大影响。综上，律师建议资产担保债券应设置资产动态调整机制，当资产价值覆盖不足或触发其他约定情形时，发行人可置换或追加资产，在中小企业贷款债权发生波动的时候（如发生前述贷款债权五级分类下调，出现多笔不良等）及时完成对担保资产池的补足。
2. 中小企业贷款债权的质押登记。根据《动产和权利担保统一登记办法》，中国人民银行征信中心建立基于互联网的动产融资统一登记公示系统为社会公众提供动产和权利担保登记和查询服务。发行人届时可通过该系统办理贷款债权的质押登记。
（四）担保池资产的加快处置措施
根据中国银行间市场交易商协会关于资产担保债务融资工具（CB）“业务问答”，“针对加快担保资产处置效率，CB可以设置哪些措施？”（2024-07-02发布），鼓励采用公证债权文书制度，经由债权人申请可直接进入执行程序，加快担保品执行，更加快速有效地保护投资者利益。同时，鼓励金融资产管理公司发挥不良资产处置、风险管理等方面的经验和能力，利用债务重组技术处置资产，提升抵押品盘活价值。律师理解在资产担保债券的担保资产设置中亦可考虑采用公证债权文书制度（例如对债权文书进行公证，赋予强制执行效力），以加快担保池资产的处置效率，但就债券类担保物的公证应用较少，其办理方式及实践效果还有待在实务中进一步探索。
附件：本研究报告所涉法律法规条文内容整理
1. 《民法典》
第440条：债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：（一）汇票、本票、支票；（二）债券、存款单；（三）仓单、提单；（四）可以转让的基金份额、股权；（五）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；（六）现有的以及将有的应收账款；（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。
2. 《中华人民共和国商业银行法》
第45条：商业银行发行金融债券或者到境外借款，应当依照法律、行政法规的规定报经批准。
3. 《中华人民共和国公司法》
第205条：公开发行公司债券的，发行人应当为债券持有人聘请债券受托管理人，由其为债券持有人办理受领清偿、债权保全、与债券相关的诉讼以及参与债务人破产程序等事项。
4. 《中华人民共和国证券法》
第92条第1、2款：公开发行公司债券的，应当设立债券持有人会议，并应当在募集说明书中说明债券持有人会议的召集程序、会议规则和其他重要事项。公开发行公司债券的，发行人应当为债券持有人聘请债券受托管理人，并订立债券受托管理协议。受托管理人应当由本次发行的承销机构或者其他经国务院证券监督管理机构认可的机构担任，债券持有人会议可以决议变更债券受托管理人。债券受托管理人应当勤勉尽责，公正履行受托管理职责，不得损害债券持有人利益。
5. 《商业银行资本管理办法》
附件2：“信用风险权重法风险暴露分类标准”第十条：
（一）资产担保债券是指由银行或住房抵押机构发行的,按照法律规定接受公众监督的,以保护债券持有人利益为首要考虑的债券。此类债券发行募集的资金，应根据法律规定投资于可在债券存续期内为该债券提供担保的基础资产，若出现发行人未履约的情况,该资产可优先用于偿还债券本金和应付利息。
（二）合格资产担保债券的资产池应限于以下资产类别：
对主权、中央银行、公共部门实体或多边开发银行的债权或由其担保的债权。 以符合本附件第八部分（五）审慎要求的居住用房地产抵押，且贷款价值比不超过80%（含）的债权。 以符合本附件第八部分（五）审慎要求的商用房地产抵押，且贷款价值比不超过60%（含）的债权。 对适用30%或更低风险权重的商业银行债权或由其保证的债权,且此类资产不得超过该担保债券发行额的15%。 其他出于管理目的的补充资产池，如现金、高流动性短期安全资产以及用于对冲该资产担保债券风险的衍生工具。（三）合格资产担保债券的资产池的名义价值应不低于其对应的未偿还债券名义价值的110%。发行机构应定期公开披露资产池的名义价值是否持续满足上述要求。
（四）投资合格资产担保债券的商业银行应向当地监管部门证明其至少每半年可获取以下信息：
资产池名义价值和与其对应的未偿还债券名义价值。 资产池的地域分布和资产类型、贷款规模、利率及汇率风险。 资产池及资产担保债券的期限结构。 资产池中逾期90天以上的贷款占比。6. 《中资商业银行行政许可事项实施办法》（2022年修正）
第64条：中资商业银行募集次级定期债务、发行次级债券、混合资本债、金融债及依法须经银保监会许可的其他债务、资本补充工具，应当符合以下条件：（一）具有良好的公司治理结构；（二）主要审慎监管指标符合监管要求；（三）贷款风险分类结果真实准确；（四）拨备覆盖率达标，贷款损失准备计提充足；（五）银保监会规章规定的其他审慎性条件。
第65条规定：国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行申请资本工具（含全球系统重要性银行总损失吸收能力非资本债务工具）计划发行额度，由银保监会受理、审查并决定。银保监会自受理之日起3个月内作出批准或不批准的书面决定。城市商业银行申请资本工具计划发行额度，由所在地省级派出机构受理、审查并决定。所在地省级派出机构自受理之日起3个月内作出批准或不批准的书面决定。商业银行可在批准额度内，自主决定具体工具品种、发行时间、批次和规模，并于批准后的24个月内完成发行；如在24个月内再次提交额度申请，则原有剩余额度失效，以最新批准额度为准。国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行应在资本工具募集发行结束后10日内向银保监会报告。城市商业银行应在资本工具募集发行结束后10日内向所在地省级派出机构报告。银保监会及省级派出机构有权对已发行的资本工具是否达到合格资本标准进行认定。国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行应在非资本类债券募集发行结束后10日内向银保监会报告。城市商业银行应在非资本类债券募集发行结束后10日内向所在地省级派出机构报告。
7. 《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》
第3条规定：中国人民银行依法对金融债券的发行进行监督管理。未经中国人民银行核准，任何金融机构不得擅自发行金融债券。
第7条：商业银行发行金融债券应具备以下条件：（一）具有良好的公司治理机制；（二）核心资本充足率不低于4％；（三）最近三年连续盈利；（四）贷款损失准备计提充足；（五）风险监管指标符合监管机构的有关规定；（六）最近三年没有重大违法、违规行为；（七）中国人民银行要求的其他条件。根据商业银行的申请，中国人民银行可以豁免前款所规定的个别条件。
第12条：中国人民银行核准金融债券发行申请的期限，适用《中国人民银行行政许可实施办法》的有关规定。
8. 《公司债券发行与交易管理办法》
第57条第1款：公开发行公司债券的，发行人应当为债券持有人聘请债券受托管理人，并订立债券受托管理协议；非公开发行公司债券的，发行人应当在募集说明书中约定债券受托管理事项。在债券存续期限内，由债券受托管理人按照规定或协议的约定维护债券持有人的利益。
9. 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》
第4条：有下列情形之一，当事人将担保物权登记在他人名下，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，债权人或者其受托人主张就该财产优先受偿的，人民法院依法予以支持：（一）为债券持有人提供的担保物权登记在债券受托管理人名下;（二）为委托贷款人提供的担保物权登记在受托人名下；（三）担保人知道债权人与他人之间存在委托关系的其他情形。
10. 《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》（法〔2020〕185号）
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二、关于诉讼主体资格的认定
5.债券受托管理人的诉讼主体资格。债券发行人不能如约偿付债券本息或者出现债券募集文件约定的违约情形时，受托管理人根据债券募集文件、债券受托管理协议的约定或者债券持有人会议决议的授权，以自己的名义代表债券持有人提起、参加民事诉讼，或者申请发行人破产重整、破产清算的，人民法院应当依法予以受理。
四、关于债券持有人权利保护的特别规定
会议认为，债券持有人会议是强化债券持有人权利主体地位、统一债券持有人立场的债券市场基础性制度，也是债券持有人指挥和监督受托管理人勤勉履职的专门制度安排。人民法院在案件审理过程中，要充分发挥债券持有人会议的议事平台作用，尊重债券持有人会议依法依规所作出决议的效力，保障受托管理人和诉讼代表人能够履行参与诉讼、债务重组、破产重整、和解、清算等债券持有人会议赋予的职责。对可能减损、让渡债券持有人利益的相关协议内容的表决，受托管理人和诉讼代表人必须忠实表达债券持有人的意愿。支持受托管理人开展代债券持有人行使担保物权、统一受领案件执行款等工作，切实保护债券持有人的合法权益。
18. 登记在受托管理人名下的担保物权行使。根据《最高人民法院关于〈国土资源部办公厅关于征求为公司债券持有人办理国有土地使用权抵押登记意见函〉的答复》精神，为债券设定的担保物权可登记在受托管理人名下，受托管理人根据民事诉讼法第一百九十六条、第一百九十七条的规定或者通过普通程序主张担保物权的，人民法院应当予以支持，但应在裁判文书主文中明确由此所得权益归属于全体债券持有人。受托管理人仅代表部分债券持有人提起诉讼的，人民法院还应当根据其所代表的债券持有人份额占当期发行债券的比例明确其相应的份额。
19.受托管理人所获利益归属于债券持有人。受托管理人提起诉讼或者参与破产程序的，生效裁判文书的既判力及于其所代表的债券持有人。在执行程序、破产程序中所得款项由受托管理人受领后在十个工作日内分配给各债券持有人。
六、关于其他责任主体的责任
25.受托管理人的赔偿责任。受托管理人未能勤勉尽责公正履行受托管理职责，损害债券持有人合法利益，债券持有人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应当予以支持。
11. 《关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知》（财库〔2015〕129号）
第一条：在国债基础上，增加地方政府债券作为国库现金管理商业银行定期存款质押品。参与中央和地方国库现金管理商业银行取得国库定期存款，以记账式国债或地方政府债券现券作为质押。地方政府债券不受发行主体的限制，可以跨地域质押。
12. 《中国人民银行自动质押融资业务管理办法》
第5条：本办法所称质押债券，包括记账式国债、中央银行票据、开发性和政策性银行金融债券，以及人民银行认可的地方政府债券及其他有价证券。
13. 《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》
附件第14条：地方债纳入中央国库现金管理和试点地区地方国库现金管理的抵（质）押品范围，纳入中国人民银行常备借贷便利（SLF）、中期借贷便利（MLF）、抵押补充贷款（PSL）的抵（质）押品范围，纳入商业银行质押贷款的抵（质）押品范围，并按规定在交易所开展回购交易。
14. 《政府债券登记托管结算管理办法》
第18条：因交易结算、非交易过户、选择权行使等原因引起政府债券账户余额或权益变化的，政府债券登记托管结算机构办理变更登记。政府债券登记托管结算机构依法办理政府债券质押、冻结等权利受限登记。
第24条：政府债券登记托管结算机构受发行人的委托派发政府债券权益，收到发行人足额支付的资金后，应安全存放政府债券还本付息资金并按时办理本息资金拨付，不得挪作他用。如遇特殊情况，应及时向政府债券发行人确认，并向财政部报告。仍处于质押、冻结等其他权利受限状态的政府债券兑付时，政府债券登记托管结算机构应当提存其本息，待相关当事人出具有效申请材料或者法律文件后，按有关规定办理。
15. 《中国银行业监督管理委员会关于商业银行向社会投资者转让贷款债权法律效力有关问题的批复》（银监办发〔2009〕24号）
一：对商业银行向社会投资者转让贷款债权没有禁止性规定，转让合同具有合同法上的效力。社会投资者是指金融机构以外的自然人、法人或者其他组织。
二：转让具体的贷款债权，属于债权人将合同的权利转让给第三人，并非向社会不特定对象发放贷款的经营性活动，不涉及从事贷款业务的资格问题，受让主体无须具备从事贷款业务的资格。
四：商业银行向社会投资者转让贷款债权，应当采取拍卖等公开形式，以形成公允的价格，接受社会监督。
16. 《动产和权利担保统一登记办法》
第2条：纳入动产和权利担保统一登记范围的担保类型包括：（二）应收账款质押；
第4条：中国人民银行征信中心（以下简称征信中心）是动产和权利担保的登记机构，具体承担服务性登记工作，不开展事前审批性登记，不对登记内容进行实质审查。征信中心建立基于互联网的动产融资统一登记公示系统（以下简称统一登记系统）为社会公众提供动产和权利担保登记和查询服务。
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